严树生：开发区的财务与税收

严树生，男，1949年6月生，湖北武汉人。1991至1993年任武汉经济技术开发区综合计划处处长，1993至2007年任武汉经济技术开发区财政局局长、助理巡视员，2007至2009年武汉经济技术开发区总经济师。

1、开发区财政的设立及财政体制

谈到开发区的财政，首先要知道“五号文件”，这是1991年市委、市政府为了支持开发区的建设和发展制定的一个纲领性文件。其中当时关于财政这一块有两段话。第一个，同意开发区设立一级财政，按道理是一级政府才有一级财政，我们开发区是一个市政府派出机构，不能设一级财政，但是市里就同意设立一级财政（这一级财政的设立是比照原来的沿海经济开发区的做法，我们好多东西都是学的别人的。我们搞开发区根据的是中央“一号文件”，其中有一个是说开发区享受市级的审批权限，就是有项目来了以后，要审批，开发区享受市一级的权限。第二个就是给贷款指标和贴息。但是到我们后来的开发区，就没有这个政策了。武汉市根据中央的一些文件和其他开发区的经验就发了一个“五号文件”）。第二个，就是源于开发区的财政收入除了按规定交给国家以外，其他的都留给开发区，用于建设发展。因为武汉市是计划单列的城市，财政跟省里没有关系，上缴中央的给中央，市里的就留在开发区。我是1991年到开发区的，开发区管委会叫我搞综合计划。综合计划实际上就是计划和财务（开发区管委会就相当于市里的一个行政单位），当时一共3个人，一个会计、一个出纳加我。综合计划，第一块跟计划有关，但是我们开发区的那个计划实际上就是一个指导性的计划，因为我们没有钱。你只能说今年要做几件大事，然后这些事情是交给谁做？当时主要是由建总（注：开发区建设总公司）去建设，因此土地批租资金都在他们那里，这个计划仅做参考。第二个针对的就是市里的单位，当时是“各家的孩子各家抱”，这些单位有时候抱他的孩子，有时候抱的不是太多。催紧了，就做一些事，比如搞自来水，催紧了，就来搞一下。第二块就是财务，财务这块的资金来源，主要靠市财政局。我们开发区相当于武汉市的一个部门，按人员编制，办公费、业务费给你，你去维持你的开发区管委会的正常运转。但开发区跟市里的行政单位还不一样，要搞建设，要搞招商引资，光靠行政办公经费是远远不够的。我们就到处求人，找一个官员事没讲成，就换一个。这里要个三万，那里要个五万。

我们开发区当时没有财政局，没有税务局，有的施工企业做了后跑了，税不交了，有的就交给他原来所在地的税务局。管委会的领导就叫我当财政局长，负责筹备设立和管理财政工作。我没有搞过财政，我是水利电力学院毕业的，学工科的，原来在水利局搞器材处长，叫我搞器材我能搞，相关的财务管理工作也搞过。但是这不一样，器材是微观的，财政是宏观的。本来开发区想到蔡甸区调个副局长来当局长，他来看了一下之后，发现什么都没有，人没有，账也没有，搞财政是个蛮麻烦的东西。副局长当局长是提拔你，结果看了一下之后走了。之后到市财政局想找一个科长来当副局长，由他来做这个事，但是市里做得好到这里就不一定做得很好。说老实话我也是门外汉，但当时的事不是太多，有一些时间。我叫别人买了财政学的书，关起门来学，把它看完了。毕竟原来搞过财务，财政是一门社会科学，不是自然科学，还可以看得懂。

我当局长的时候，第一个就是搞财政体制。财政体制就是一个上下级政府的分配问题，就是开发区的收入是怎么分的问题。增值税、所得税等等税种，一一罗列出来，然后是怎么分配。当时我想这个事情“五号文件”明确了，除了上交中央的，其余的留给开发区。那么这个财政体制，实际上是财政部对武汉的财政体制，因为武汉是计划单列的。我想找市财政局把武汉市财政体制文件借过来看一下，跟他们提出了这个要求，但财政局不怎么放心，不借给我们看。你不给我看，我天天去，我早上骑个车子去，跑到他们财政局办公室坐着跟他们谈。经过多次努力他就给我了，要求我看完之后归还。我拿回去一学习，基本上一概括就领会了精神。我就给市政府就写了一个报告，首先要求开发区成立财政局，请市政府发个文件；第二个就是明确开发区的财政体制；第三个，要求市税务局在开发区设立税务分局，负责开发区的税务工作；第四个，就要求市金库处在开发区设金库，办理开发区金库业务。

那时候，市里分管这块的是王明权副市长，负责武汉市的财政税收金融，他又是我们开发区的二把手。当时，我和老头子（任德亮），再加我们法规处的一个处长，一起到市政府去，和市财政局的局长、税务局的局长，再加上市人民银行的金库处的一个处长，由王明权副市长主持开了一个会。我就在会上汇报了开发区关于设立财政局、税务分局、金库和明确财政体制的要求。市财政局的局长就没有含糊的表态支持。设立税务分局的问题，税务局说要过一段时间再考虑。为什么呢？他说：“我派几个人过来，你收的税连我们几个人吃饭都不够。”然后人民银行的金库处就说：“你们在开发区找个银行，代理金库业务，但是叫他们的人先到我这里培训。”确定下来以后，王副市长就要求市财政局代表市政府下个文，第一个，同意开发区成立一级财政；第二个，明确开发区财政体制；第三个，要求市税务局到开发区成立税务分局；第四个，就请银行到开发区设立金库。

当时市里对我们这一块很支持，1993年5月份的时候，市财政局把开发区收的税调在一起，划到我们开发区金库来。我们开发区的金库就在开发区工商银行，他们有这软件。再加上武汉市的工商银行，在武汉市算一个蛮大的银行，一般的区是把工商银行作为代理金库。但是问题又来了，税都来了，但是谁来记账啊？我们局里面有一个是行政会计，他不能搞，还有一个出纳，他也不能搞，这怎么办呢？那叫“人有了银子没有纸包”。金库钱就在这放着，收了几多钱，金库进了账，找不到管钱的人。

为此管委会同意：“你到中南财大去要两个毕业生。”我就和我们一个人事局的局长到中南财大去找了财政系，刚好财政系有几个学生未分配。我说了我们的情况和要求后，系主任说：“我们中南财大对武汉市是多么好的资源，从来没有武汉市的部门到我们学校来要学生，你是第一次。”我就说：“既然我是第一次，你就跟我安排两个好一点的学生。”他就分配两个学生来，学生一来也上不了手。没得办法，就把两个学生派到市财政局去学习，请他们带一下，一个放在预算处，第二个放到综合处，因为当时这是两个起码的东西。他们开始怕麻烦不愿意接受，后来还是留下来了。留到最后要回来的时候，市财政局又说这两个学生就留在它那儿不回来算了。最后我们还是把这两个学生要回来了，回来以后一个就到预算处，第二个就是综合处的，当时开发区搞建设按规定收取的规费，这一块归综合处管。还有一个对财政有意义的事。开发区的建设原来全部属于建总负责，项目也在建。国家审计局来审计了以后提出来了，这个土地批租的收入是政府行为不是企业行为，收入应该进财政。开发区有了收入，又把这些钱用来投资项目建设。当时开发区的人蛮少，每年有一些项目来建，每个项目几十个亿，项目有时候有几十个。这个资金怎么管理？财政负责拨款，最后结算、审查包给那个？这就要搞一个审计了，正好武汉市审计中心刚刚成立，我们一拍即合，还签了个审计协议，市委、市政府也非常赞同。我们开发区基本建设的项目完成了以后，施工建设单位把决算报好。我们还有一个奖惩规定，就是最后审计下来的钱数，跟你决算的钱数对比。你报大了，记多了，要扣你的钱，这就逼得他搞决算要认真。我们后来的决算都是采取这种方法，我们把别人送过来的决算把个关，就交到市审计中心；市审计中心拿回去审，审完以后，出一个审计报告；这个项目花多少钱就是多少钱，然后连审计报告、决算一起送过来。这样对我财政局来说，减少了很多问题。每年市财政局来审计的时候，要问基本建设是多少钱，我就把那些东西给他们看。首先列了表的，几多项目几多钱，怎么来的？都有事实依据，盖了章子，出了报告的。我一直就担心，怕我们财政局出问题，这样以后就有了监管。我们财政在这一块，做的还是比较好的。我们当时想的这个点子好，这是有意义的一个事情。

2、开发区建设初期面临的困难及对策

我觉得开发区1991、1992年那个时候，缺东西都很多，但最缺的东西我觉得是两个。一个缺钱，因为要搞开发区建设，要征地，要场平，要修路。钱从哪里来？当时市政府借了我们一个1500万，当一个启动资金，搞征地等事务。当时武汉有一个汽渡（汽车轮渡），过江汽渡的收入当时归市政府跟他们管，市政府就找他们要了一千万。这二千五百万，基本上就给了建总，因为建总要负责征地和基础设施建设。这是一个缺，当时就是缺钱。

第二个，缺项目，开发区的目的就是搞项目，要招商引资。只要项目来了，就要征地。征地就有钱了（有土地出让金），有钱就可以再开发。我觉得当时缺这两个，当然还有其他东西缺，到后来的矛盾是又缺地了。当初地不是蛮缺，好征，因为当时对地征得不是太多。

开发区1993年的时候有一些税收，开发区它有监管企业，监管企业它要收监管税，还有个体的小企业的经营，这些东西应该还是有税的。

我记得开发区1993年的财政收入是444万，第二年是一千多万，第三年好像是三千多万，第四年好像是五千多万，就这样发展起来了。

到1993年的时候，国务院批了开发区为国家级开发区，国家级开发区有很好的优惠政策，开发区的收入全部留在开发区，用于开发区发展（这个政策时间是五年）。事情来了，税务局说这个税收它收了以后，他就有了个自动的分利比例，例如增值税75%是中央的，25%是给地方的。有的同志说中央国务院说得很清楚，我们的收入是全留，你怎么还说什么收入还分中央的呢？后来搞清楚了，财政部后面还有明确的细则，是怎么操作的？他们说：“这不是一个简单的事，国家税务总局、财政部要发细则，细则下来前我们必须先按原来的东西操作。”这以后，我们就跑北京。问国务院、财政部的文件下来以后我们怎么操作，也是跑了一年多。最后财政部下了一个文，就说清楚了该怎么操作。意思是什么呢？开发区的税收还是按体制，先把属于中央的全部交于中央，到年底，开发区凭金库年终报表跟财政部结算，将税收返还给开发区。这个办法一直搞了五年。财政部虽然说话口气蛮硬，但是实际上能帮我们的他们会尽量帮助我们。五年完了以后，我们没有得到太多的实惠。当时税是很少的，你有好的政策得不到实惠啊！神龙公司前几年没生产多少车子，只有几千辆，没有多少税，刚刚有税的时候，他政策五年期又完了。以后财政部还让了一点，1994至1999年他多们给了一年优惠，实际上帮了我们开发区的。

1999年政策时间到了，财政部帮我们问能不能延长优惠政策？朱镕基总理就说算了，我也不跟你们算账，原来几年我不管了，你说投资多少钱办这个开发区？最后算了很多，得出了一个基数。他说你们回去按照这个数字套，套几年是几年，就是在这个基数增加的上面，我们跟国家分成，这个基数以内的都是我们的。于是采取下台阶的方式又延长了三年。就是第一年75%，而后50%、25%。这里还有一个基数问题，我们在整个方方面面，按照国家这个分配体制，有一个环比，就是你原来多少基数。这个体制一直沿用到现在，不管怎么调，基本是按这个体制。现在总收入应该是三四百个亿了。

3、武塑的演变--出乎预料的解决方案

还有一件事，当时武汉有两家上市公司，其中一个是武塑集团[1]，开发区是其大股东[2]。武塑当时经营状况不好，连工资都发不出来，欠了银行很多债。开发区财政为此也背上了一个包袱。2006年9月，东风公司与武汉经济技术开发区共同签署备忘录，双方对武塑集团控股转让权分置改革和资产重置方案，达成原则意向。由东风鸿泰向武塑集团选派管理团队。拉开了武塑集团重组序幕。2012年12月，武塑集团整体并入东风鸿泰。东风鸿泰控股集团有限公司正式接受武塑集团所有资产，宣布了这家拥有二十四年历史的公司正式退出了历史舞台。此前，武塑完成了与楚天数字公司的重大资产置换。其上市壳子被楚天数字集团买走。此后东风集团股份内部改组，鸿泰不再管理武塑，武塑集团整体资产被东风集团重组，成为东风集团旗下首家多品种、专业化、自主掌控的汽车配件企业。目前武塑销售收入由原来的2亿提高到10亿，利润由原来的亏损提升到2012年的7000万，2017年收入力争突破20亿。谈到这件事对开发区财政税收的意义，这里我必须强调指出：武塑集团曾经面临极大的经营困难，开发区财政也为此背上了包袱。通过股权转让和资产重组，2012年的时候彻底解决了这个问题。资产重组后，产业实体还留在开发区，经营状况良好，每年可上缴相当可观的税收；鸿泰的上市公司被楚天数字买走，上市公司的资格依然存在；开发区解决了财政上的包袱，收回了投资；三方面都得到好处，这是一个成功的案例。

/口述整理：涂永峰/

1 武汉塑料工业集团股份有限公司，成立于1988年12月，于1996年12月10 日在深交所上市，是中国塑料制品加工企业的第一家上市公司，是经科技部认定的高新技术企业，是湖北省武汉市50户大中型重点企业之一。

2 当时是受武汉市政府委托，以武汉经开投资有限公司的名义控股。